О проблеме выполнения дноуглубительных работ и захоронения донных грунтов в морских акваториях

Рассматриваются и анализируются практические и юридические аспекты проведения дноуглубительных работ и захоронения донных грунтов. Обозначены проблемы, препятствующие проведению дноуглубительных работ на морских акваториях, предложены пути их решения.

Диашев А. Н.,

доктор техн. наук,
начальник отделения
проектирования портовых
комплексов и ПС
АО «ФЦНИВТ«СНПО «Элерон»


Гришин В. П.,

канд. техн. наук,
доцент, профессор АВН,
советник отделения
АО «ФЦНИВТ «СНПО «Элерон»


Арчакова Л. Б.,

эколог, инженер
испытательной лаборатории
АО «ФЦНИВТ «СНПО «Элерон»

Строительство нового или эксплуатация существующего морского порта сопряжены с решением очень важной проблемы — организацией и проведением дноуглубления подходных каналов и операционных акваторий портовых комплексов.

С одной стороны, естественные бухты, как правило, давно заняты, а создание новых сопряжено с дилеммой: строить длинные пирсы (подходные эстакады) или выполнять дноуглубление. При этом практически все подходные каналы к портам имеют искусственное происхождение (порты Усть-Луга, Сабетта, Оля и др.), что уже предполагает проведение дноуглубительных работ.

С другой стороны, образованные однажды искусственные акватории в зависимости от естественных условий (волнения, течений и прочих факторов) имеют свойство заиливаться, терять глубины, заноситься, что, в свою очередь, требует перманентного выполнения большого объема ремонтных дноуглубительных
работ. Применительно к существующему порту дноуглубление — это не только обязательные работы для поддержания эксплуатационных характеристик акватории, но и необходимый элемент повышения конкурентоспособности портового комплекса.

Разработка проекта дноуглубления (как в составе комплексного проекта, так и отдельного) для специалистов не вызывает особой сложности с точки зрения принятия технических решений. Современный уровень развития технологии дноуглубления и специальной техники позволяет решать задачи по образованию акватории портов и подходных каналов достаточно эффективно, при этом и по стоимости они менее обременительны по сравнению со строительством причалов. Однако большинство заказчиков и инвесторов предпочитают идти по пути дополнительных затрат на создание удлиненного причального фронта, только бы не связываться с дноуглублением.

Объяснение этому, с нашей точки зрения, кроется в несовершенстве законодательства по соблюдению экологических требований при производстве дноуглубительных работ и практики его применения. Из-за того, что законодательство допускает двоякие требования, заказчик и проектировщик не имеют четкого алгоритма действий. Сегодня проектировщик сталкивается со сложностями в применении нормативных правовых актов. Общие формулировки, приведенные в них, приводят к разночтению, что не способствует качественному и оперативному решению проблемы захоронения грунта, а излишняя заорганизованность прохождения разрешительных процедур превращает рядовой проект по дноуглублению в трудновыполнимую задачу.

К примеру, федеральный закон от 31.07.1998 № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (ред. от 13.07.2015) (далее по тексту ФЗ-155) не дает полного представления о механизме орга¬низации дноуглубительных работ. При этом он однозначно определяет, что грунт, извлеченный при проведении дноуглубительных работ во внутренних морских водах и в территориальном море, не считается отходом, а значит, его захоронение не считается захоронением отходов. При этом «захоронение грунта, извлеченного при проведении дно-углубительных работ, во внутренних морских водах и в территориальном море запрещается в границах особо охраняемых природных территорий и их охранных зон, в границах рыбо-хозяйственных заповедных зон вну-тренних морских вод и территори¬ального моря, а также в случае, если этот грунт содержит загрязняющие вещества, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации». Это требование не вызывает сомнения.

Отметим, что запрет на захоронение донного грунта во внутренних морских водах и территориальном море, содержащего загрязняющие вещества, установленный настоящим ФЗ-155, не распространяется на случаи его захоронения, если загрязняющие вещества в донном грунте, указанные в распоряжении Правительства РФ от 30 декабря 2015 г. № 2753-р, содержатся в концентрациях, не превышающих химических характеристик грунта в районе его захоронения до воздействия, вызван¬ного захоронением грунта. Иными словами, грунт, подлежащий захоронению на морском отвале, после дноуглубления в порту должен быть «чище», чем тот, который лежит на месте отвала, т. е. на глубине 100 м. В качестве аргументов, что данное «экологическое» требование не обосновано, можно назвать следующие:

  • превышение концентраций загрязняющих веществ в грунтах в районах дноуглубления может быть связано с более высокими фоновыми концентрациями отдельных химических элементов (например, ртути, свинца, кадмия и т. п.);
  • превышение концентраций отдельных загрязняющих веществ в районах дноуглубления во многих случаях неизбежно по объективным причинам: ввиду производственной деятельности в портах и значительного привноса загрязнений с материковой части суши. Поэтому захоронение в морских отвалах, если следовать указанному распоряжению, априори повсеместно становиться невозможным;
  • «простое» превышение концентраций отдельных загрязняющих веществ в донных грунтах в районах дноуглубления, по сравнению с районами захоронения, вовсе не означает, что данные грунты автоматически должны быть отнесены к категории «загрязненных» и запрещенных к захоронению, как этого требует распоряжение Правительства;
  • решающим фактором в данном вопросе должны являться нормы и критерии оценки загрязненности донных грунтов (величины допустимого содержания в окружающей среде), подлежащих захоронению в морских акваториях, которые должны быть разработаны и приняты на федеральном уровне (к сожалению, сегодня имеются только временные региональные нормативы для водных объектов Санкт-Петербурга 1996 г.);
  • подтверждением правильности вышеобозначенных положений являются природоохранные нормы, заложенные в актах международного права, ратифицированных РФ: Лондонская конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалог (1972 г.), Конвенция о защите Чер¬ного моря от загрязнения (Бухарестская конвенция 1992 г.) и Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря 1992 г. (Хельсинкская конвенция), в которых отсутствуют запреты на захоронение донных грунтов в морской акватории, имеющих более высокие концентраций загрязняющих веществ в точках дноуглубления, по сравнению с районами захоронения;
  • в настоящее время у проектировщика возникают серьезные сложности с заказом анализов по некоторым веществам, указанным в распоряжении Правительства РФ от 30 декабря 2015 г. № 2753-р. В частности, в распоряжении содержится требование контроля содержания оловоорганических соединений в грунте, извлекаемом при дноуглубительных работах. Оловоорганические соединения широко используются в качестве компонентов красок для судостроения, препятствующих обрастанию днищ судов. Эти соединения токсичны не только для организмов-обрастателей, но и для прочих морских обитателей, поэтому контроль их содержания в морской среде, безусловно, необходим. Проблема состоит в отсутствии утвержденной методики анализа оловоорганических соединений в морских водах и донных отложениях, которая могла бы войти в область аккредитации российских лабораторий.

Учитывая перечисленные обстоятельства, считаем, что распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2015 г. № 2753-р должно быть отменено как затрудняющее ведение хозяйственной деятельности и содержащее избыточные требования. В проектах по дноуглублению оценка загрязненности и, как следствие, выводы о возможности или запрете на захоронение грунтов должны делаться только на основании экологических нормативов по оценке качества грунтов, которые должны быть разработаны и утверждены на федеральном уровне.

Существует Реестр методик количественного химического анализа и оценки состояния объектов окружающей среды, допущенных для государственного экологического кон¬троля и мониторинга. Реестр этот ведется в Федеральном центре анализа и оценки техногенного воздействия (ФГБУ «ФЦАО») Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. Реестр введен в действие 23.09.1995 г. и является официальным источником информации о методиках измерений, допущенных для целей государственного и производственного экологического контроля в области природопользования и охраны окружающей среды. Но в Реестре отсутствуют методики определения оловоорганических соединений в грунтах или водах. Поэтому лабораторные центры просто не могут включить измерение оловоорганических соединений в свою область аккредитации. В этой ситуации подавляющее большинство лабораторий вообще отказываются проводить такие измерения (формально, лабораторные центры, особенно государственного подчинения, вообще не имеют права выполнять какие-либо измерения вне области аккредитации).

Дополнительные проблемы при проектировании вызывают положения ст. 37.1 ФЗ-155, регламентирующей порядок получения разрешения на захоронение грунтов, которое должно быть согласовано с Минобороны России, Росморречфлотом и Росрыболовством. Такая процедура значительно увеличивает время разработки и реализации проекта, к тому же нередко согласования приходится проводить несколько раз. Согласно ФЗ-155, заказчик определяет предполагаемые координаты морского отвала грунта и направляет их на предварительное согласование в вышеуказанные министерства и ведомства, которые на этом этапе требуют заключение экологической экспертизы. И здесь возникает следующая проблема. Захоронение донного грунта, как правило, рекомендуется на 100 м изобате. То есть исполнитель должен взять отбор проб на 100 м глубине, разработать проектную документацию, пройти ее экологическую экспертизу, но это не гарантирует, что данный район будет согласован. Получается, что придется начинать сначала. Заказчик понесет значительные экономические потери в связи с необходимостью повторных морских инженерно-экологических изысканий, повторной разработки проектной документации, повторного прохождения экологической экс¬пертизы и т. д.

Согласно ФЗ-155, срок выдачи разрешения на захоронение донного грунта во внутренних морских водах и в территориальном ограничивается 8 месяцами, «включая срок проведения государственной экологической экспертизы документов и (или) документации, обосновывающих деятельность по захоронению донного грунта во внутренних морских водах и в территориальном море, а в случае, если законодательством Российской Федерации предусмотрено наличие решения о предоставлении водного объекта в пользование в отношении отдельных районов внутренних морских вод и территориального моря, в которых планируется захоронение донного грунта, и такое решение и (или) положительное заключение государственной экологической экспертизы данных документов и (или) документации представлены в составе запроса о получении разрешения,— тридцать дней со дня получения федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление государственного экологического надзора во внутренних морских водах и в территориальном море, этого запроса. Указанные сроки подлежат продлению на тридцать дней в случае поступления от федеральных органов исполнительной власти замечаний, касающихся данного разрешения». Таким образом, на получение разрешения законом отводится 9 месяцев, что соизмеримо со сроками разработки проекта. Это не только затягивает работу над проектом, но и приводит к срыву нормальной эксплуатации порта.

Поэтому небезосновательно считаем, что с целью минимизации экономических издержек:

  • назрела острая необходимость оптимизации и упрощения процесса прохождения всех разрешительных процедур, особенно для проектов ремонтного дноуглубления;
  • требуется повсеместная организация мест захоронения донных грунтов (по аналогии с полигонами твердых бытовых отходов на суше) в морских акваториях, тяготеющих к портам, а также разработка порядка их использования, доступного для всех природопользователей. Эту работу необходимо проводить как можно скорее и с участием федеральных и региональных властей и ведомств;
  • предлагается создание единого, общедоступного реестра данных о границах мест существующих захоронений с показателями уровней всех загрязняющих веществ, по кото¬рым необходимо проводить исследования, чтобы проектировщик, сделав запрос по данной карте, мог определиться с необходимыми исследованиями с целью захоронения тех или иных донных грунтов именно в этом месте;
  • экономически целесообразным вариантом, с технической точки зрения, является размещение данной информации в существующей базе данных Росреестра, что позволит отобразить данные границ захоронений на кадастровой карте РФ с характеристиками, необходимыми для принятия решений о последующем захоронении грунта, полученного при дноуглубительных работах. Те же проблемы возникают при захоронении изымаемого грунта на берегу: для получения участка под грунт необходимо предоставить заключение экологической экспертизы.

Еще один вопрос, который мы хотели вынести на обсуждение,— это требование Минприроды и Росприроднадзора, связанное с прохождением экологической экспертизы программы инженерных изысканий. Действительно, в соответствии со ст. 34 ФЗ-155: «Государственной экологической экспертизе подлежат все виды документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность во внутренних морских водах и в территориальном море.

Все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, проводимой за счет поль-зователя природными ресурсами внутренних морских вод и территориального моря.

Объектами государственной экологической экспертизы являются проекты федеральных программ, другие документы и (или) документация, имеющие отношение к региональному геологическому изучению, разведке и добыче минеральных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, рыболовству, созданию, эксплуатации, использованию искусственных островов, установок, сооружений, прокладке подводных кабелей, трубопроводов, проведению буровых работ, захоронению грунта, извлеченного при проведении дно-углубительных работ, во внутренних морских водах и в территориальном море, а также обосновывающие другие виды планируемой хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море».

Но обозначенные требования по сути не имеют отношения к программе инженерных изысканий. Между отбором проб и перечисленными в законе работами
огромная разница. На наш взгляд, неправомерно относить инженерные изыскания под дноуглубление к «другим видам планируемой хозяйственной и иной деятельности».

Обращаясь к букве закона, мы лишь подчеркиваем значимость нормативных документов в решении насущных практических проблем: они должны способствовать экономической эффективности, а не экономическому ущербу. Проиллюстрируем некоторые проблемы, связанные с дноуглублением, на примере действующих портов на Сахалине, которые существует чуть ли не сто лет. Дноуглубление выполняется ежегодно, при этом каждые десять лет надо получать новые разрешения на дноуглубление. А если не получить? Вряд ли кто-то допустит, чтобы порты встали, иначе будет разрушена экономика региона. Возникает вопрос: чем обосновано требование получать разрешение на дноуглубление, если без этих работ невозможна нормальная эксплуатация порта?

Другой аспект связан с использованием изымаемого грунта. Анализ нанесенного за год грунта в акваториях Сахалинских портов показал, что он лишен опасных примесей, это почти чистый песок. Почему нельзя использовать его в строительстве на объектах региона? Можно, но для этого заказчик дноуглубления должен иметь лицензию на недропользование, которые выделяются только на конкурсной основе. Очевидно, что дноуглубление не имеет отношения к недропользованию, но полу¬чается, что использовать добытый грунт невозможно. Также использовать грунт на берегу (к примеру, засыпать свалку, болото и пр.) весьма затруднительно, т. к. при размещении на берегу он становится твердым отходом. Чтобы разместить его на полигоне, опять же нужны специ¬альные разрешения — и это только в том случае, когда на территории региона есть свободные места под размещение такого грунта. Решения обозначенной проблемы не требуют огромных усилий. Достаточно сделать анализ грунта, если верхний слой загрязнен — отправляем грунт на полигон ТБО (или альтернативой может быть плата за причиненный экологический ущерб и сброс грунта на соответствующих глубинах). Если грунт чистый и пригодный к использованию, то можно ввести акциз (или какую-либо другую плату) и разрешить заказчику использовать и продавать грунт.

Еще интересный аспект проблемы — сроки проведения ремонтного дноуглубления. По тому же Сахалину получаем рекомендации от Сахалино-Курильского территориального управления Росрыболовства: с октября по март, что вызывает лишь изумление, учитывая природно-климатические условия Сахалина. Безусловно, есть самый нерестовый период, который длится месяц-два, разумно делать запрет, но все-таки большая часть безледового периода должна быть разрешена к производству работ. Самое поразительное то, что работы все равно ведутся в нарушение нормативов. Так, может быть, проще разрешить с обременением, чем толкать на нарушения? Дноуглубление всегда связано с экологическим ущербом, который необходимо адекватно оценить и назначить соответствующие компенсационные выплаты. Решения лежат на поверхности: если экономически выгоднее сбрасывать изымаемый грунт в море — пусть заказчик платит с куба фиксированную сумму на рыбохозяйственные нужды и захоронивает грунт на глубине, если выгоднее складировать грунт на берегу, то стоимость должна быть разной для чистого и грязного грунта.

Если реализовать обозначенные предложения и скорректировать нормативные документы, регулирующие дноуглубительные работы, то мы получим большой экономический эффект, и дноуглубление будет только способствовать развитию хозяйственной деятельности в регионах. Мы предложили самые простые решения обращения с грунтом от дноуглубления и приглашаем коллег обсудить обозначенные про¬блемы на страницах журнала.